聚焦《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》 主要起草人深度解读

备受建筑业瞩目的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《办法》）正式实施，标志着我国工程总承包模式在房屋建筑和市政基础设施领域进入了规范化、法治化的新阶段。该《办法》的出台旨在进一步推进工程建设组织模式改革，提升工程建设质量和效益。我们有幸邀请到参与《办法》起草的核心专家之一，对文件的关键条款与深远影响进行权威解读。

一、 明晰权责，破解“发包风险不合理转移”难题

起草人指出，长期以来，部分工程总承包项目存在建设单位（业主）利用优势地位，通过合同条款将大量未知风险转移给工程总承包单位的情况，如不充分的地质资料、过高的性能指标要求等，导致争议频发。《办法》对此予以重点规范，明确要求“建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。”

专家强调，此条款的核心在于划定了风险分担的“红线”，强调建设单位应承担其应负的、特别是由其所提供基础资料和要求所引发的风险，为总承包单位提供了明确的合同谈判依据和法律保障，有助于形成公平合理的市场环境，引导各方专注于工程本身的质量与效率提升。

二、 强调“双资质”，护航工程整体质量与安全

针对实践中出现的“设计、施工两张皮”、责任追溯难等问题，《办法》明确“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。起草人解读称，这一“双资质”要求（或联合体模式）并非简单地提高门槛，其根本目的在于确保工程总承包单位具备覆盖设计、采购、施工全过程的综合技术与管理能力，能够对工程质量、安全、工期、造价进行系统性统筹和一体化负责。

“这避免了以往仅具单一资质单位牵头时，对另一关键环节控制力弱、协调成本高、责任界定模糊的弊端。”专家表示，“双资质”要求促使企业向真正的工程总承包综合服务商转型，从源头的设计优化到末端的施工落地实现深度融合，从而从根本上保障工程的整体品质。

三、 规范发包条件，倡导“概算控价”与合理工期

《办法》对工程总承包项目的发包阶段和条件作出了细化规定。起草人特别指出，《办法》鼓励在项目审批、核准或备案完成后进行发包，尤其是强调“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。企业投资项目应当在核准或者备案后，进行工程总承包项目发包。” 采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行发包，并以审定的初步设计概算作为控制投资的主要依据。

专家解释，明确以概算为投资控制基准，改变了以往部分项目在投资不确定、方案不稳定的情况下仓促发包，导致后期变更频繁、投资失控的局面。这要求建设单位前期工作必须做深做实，也为总承包单位的报价和履约提供了清晰、稳定的预期。《办法》明确要求建设单位需确定合理的工期，不得任意压缩，这为保障工程科学施工、确保质量安全奠定了制度基础。

四、 落实主体责任，强化项目经理终身责任制

在责任体系方面，《办法》进一步强化了工程总承包单位作为项目实施主体的核心责任，规定其对工程的质量、安全、工期和造价全面负责。起草人着重提到，对于担任工程总承包项目经理的人员，不仅要求具备相应执业资格和业绩，更明确“工程总承包项目经理依法承担质量终身责任”。

“这意味着，项目经理的责任链条被极大地延长和压实了。”专家表示，终身责任制的强调，将设计、施工等环节的质量安全责任更紧密地凝聚于项目经理及总承包单位一身，倒逼其必须建立完善的全过程质量安全管理体系，审慎选择分包单位，并确保设计施工的高度协同，从机制上防范质量安全隐患。

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起草人认为，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的出台，是对近年来工程总承包实践经验的与升华，其核心逻辑是“规范发包、公平风险、强化能力、落实责任”。它不仅仅是一部操作指南，更是一份行业转型的纲领性文件，旨在引导房屋建筑和市政基础设施领域从传统的割裂式承包向高效、集约、负责的工程总承包模式健康发展。随着《办法》的深入实施，预计将有力推动建筑业企业结构调整和转型升级，促进建筑业持续高质量发展，最终为社会奉献更多精品工程。